Experiência do Orçamento Participativo: um oásis no deserto neoliberal?

Reproduzo abaixo texto do Cientista Político Sérgio Baierle, publicado em 2003, e disponível aqui: http://ongcidade.org/site.php?%2Fnoticia%2Fid%2F26

26/11/2003
Experiência do Orçamento Participativo: um oásis no deserto neoliberal?

Por Sérgio Baierle.

“Num clube que me aceita como sócio eu não entro.” Groucho Marx

A vitória da frente popular em 1988 abriu um espaço inédito para a redefinição da cidadania em Porto Alegre. Não foi em um gabinete de governo ou em um comitê partidário que o ORÇAMENTO PARTICIPATIVO (OP) foi inventado. Ele é resultado das lutas populares, desde a fundação da FRACAB (Federação Riograndense de Associações Comunitárias de Amigos de Bairros), em 1959, passando pela fundação da UAMPA (União das Associações de Moradores de Porto Alegre), em 1983, pela formação de uniões de vilas, por todas as organizações comunitárias, assistenciais, culturais e recreativas que assumiram o compromisso de lutar por uma vida melhor e por uma sociedade mais justa. Em 1987, na Grande Cruzeiro, durante a discussão da proposta de criação de dezenas de conselhos pelo governo Collares, algumas lideranças comunitárias já tinham a consciência de que o melhor era ter um Conselho Único, o Conselho do Orçamento, para não fragmentar e fragilizar a participação popular. Não teve acidente eleitoral em 88, teve a falência da Nova República no Rio Grande do Sul, teve a incapacidade das classes dominantes de reconstruírem um projeto socialmente agregador, voltado para o conjunto da sociedade. Rapidamente as classes dominantes desistiram de falar em democratização e em soberania popular e passaram a priorizar bandeiras como governabilidade e estabilidade econômica, reduzindo a arena política formal a um debate pretensamente técnico e altamente casuísta. Não podendo mais construir uma popularidade real, baseada nas organizações sociais existentes, fizeram do monopólio privado dos meios de comunicação um instrumento quase que unidirecional no sentido da produção de uma popularidade virtual, passiva. As dificuldades enfrentadas pelo setor organizado das classes populares no enfrentamento das reformas constitucionais em curso e das alterações na legislação eleitoral para beneficiar FHC são exemplos disto. Em Porto Alegre, esse populismo passivo (o mito de que o desmonte do setor público vai liberar recursos para investimentos sociais), típico dos governos neoliberais, não colou. Quem participa do OP sabe o porquê. Aqui, a desestatização do espaço público promovida através da co-gestão dos investimentos públicos municipais possibilitou a construção de uma cidadania ativa, onde o cidadão deixa de ser cliente ou paciente e passa a ser o sujeito da melhoria de sua qualidade de vida. Essa cidadania ativa constitui uma espécie de mídia alternativa, produtora de uma febre associativa que hoje começa a extrapolar os limites financeiros e políticos do Município e começa a se dirigir ao Estado e à União. Existiram alguns movimentos nessa história que foram fundamentais para o sucesso posterior do OP. Primeiro, seria impossível sem a vontade política do governo e dos partidos da Frente Popular. Isto se manifestou, inclusive fisicamente, através da concentração de planejamento, gestão financeira e relações comunitárias no gabinete do Prefeito, o que só foi possível depois de aparadas as arestas no relacionamento entre governo e partidos da Frente Popular. Com isto, o prefeito Olívio Dutra progressivamente adquiriu firmeza para enfrentar a tradicional tendência à pulverização das ações governamentais em múltiplas secretarias. Todos os pedidos de investimentos na cidade eram remetidos pelo centro do governo ao OP. Em 1992, por exemplo, o próprio Bispo metropolitano procurou o prefeito para solicitar a abertura de vias para a construção de um santuário na Glória. Olívio sugeriu que ele comparecesse a uma reunião do Conselho Popular da Glória. O Bispo foi e reconheceu a necessidade de reconstruir coletivamente a proposta do empreendimento. Uma outra conseqüência dessa concentração física de poder de decisão foi o tensionamento com os setores da burocracia municipal, tradicionalmente ocupados com o orçamento e o planejamento. Um dos princípios básicos do Estado Capitalista é o burocratismo, a ação racional universal, o tratamento igual aos desiguais e o enquadramento tecnocrata das demandas sociais. Isso funcionava bem só na ficção de uma cidade de papel, como no Plano Diretor de 1979, num clube onde os sócios não votavam. A construção do conjunto habitacional da Vila Planetário foi um dos momentos mais importantes desse tensionamento. Não existe ORÇAMENTO PARTICIPATIVO sem justiça tributária. Os que ganham mais têm que pagar uma “taxa de condomínio” maior. Isso foi feito através das mudanças no IPTU e ISSQN, possibilitando a ampliação da receita do município. Com isso, Porto Alegre se transformou numa cidade praticamente sem dívidas, com capacidade de investimentos e, assim, ao contrário do que afirmam os defensores de isenções fiscais, passamos a ser um pólo de atração de novos empreendimentos urbanos, com a proliferação de centros comerciais e de serviços. Hoje, Porto Alegre é a capital com a melhor qualidade de vida do Brasil. Embora o OP tenha como resultado a construção de uma solidariedade negociada entre setores sociais diversos, desde trabalhadores do setor informal até médios empresários, é preciso reconhecer que ele tem na multiplicação de conflitos uma de suas características constitutivas. Vale a pena lembrar aqui algumas dessas “áreas quentes”, sem nenhuma pretensão de esgotá-las: (a)relação entre Conselhos Populares ou Uniões de Vilas e fóruns do orçamento, onde as regiões tradicionalmente mais organizadas produzem questionamentos sobre os formatos do OP, desde a forma de escolha dos delegados até os temas passíveis de priorização – não fosse a luta de regiões organizadas como a Glória, a Cruzeiro e outras, 1998 jamais seria proposto pelo DEMHAB como o “ano da regularização fundiária”; (b)relação entre delegados e conselheiros, onde muitas vezes os conselheiros não conseguem debater nas suas regiões e temáticas as posições que acabam tomando no Conselho do Orçamento Participativo (COP); (c)relação do OP com os outros conselhos existentes, como o de Saúde, o de Habitação e o dos Direitos da Criança e do Adolescente, havendo disputa, por exemplo, entre qual conselho deveria indicar as creches comunitárias para a realização de convênio com a Prefeitura Municipal de Porto Alegre; (d)relação entre os representantes do COP em outros conselhos e o próprio COP, pois muitas vezes não há retorno dessa representação; (e)relação do OP com a Câmara de Vereadores, uma vez que de certa forma ele expressa uma falência da capacidade de representativa da Câmara – o debate sobre a incapacidade dos vereadores mais tradicionais repensarem a sua própria crise. Estes conflitos apontados acima têm a capacidade de irem produzindo tanto retrocessos como avanços. O importante é que o OP construiu uma arena para o seu processamento político. O OP não é apenas um espaço para formular demandas. Nele se discute a receita do município, as políticas setoriais, as alterações na legislação urbana municipal e os próprios rumos futuros dos bairros e da cidade como um todo. Quem participou das primeiras reuniões do COP, lá no início dos anos 90, lembra que os conselheiros quase não falavam, que havia uma defasagem de informação muito grande o setor governo e os conselheiros das vilas populares. Hoje, isso mudou significativamente. Os conselheiros sentem-se mais firmes em opinar e cobrar do governo alterações que julgam necessárias. Atualmente, alguns conselheiros defendem, inclusive, a participação de representantes do COP na Junta Financeira do governo, como se fosse possível encontrar a luz dentro da pilha. Se até o final do governo Tarso Genro o grande desafio era fazer o OP acontecer de verdade, mostrando que é possível gerir os investimentos na cidade de forma participativa e sem atrelamento político-partidário, invertendo prioridades e beneficiando as áreas urbanas mais carentes de infra-estrutura e serviços, agora o desafio é outro. Nenhuma cidade é uma ilha, muito menos uma capital como Porto Alegre. Nós não temos como ser um oásis no deserto neoliberal. Até porque as principais decisões fiscais ainda se encontram no âmbito federal. Enquanto nós passamos 10 anos correndo atrás da máquina do tempo para garantir o acesso à cidade (água, saneamento, transporte coletivo, coleta de lixo, escola, saúde, regularização fundiária, urbanização, cultura e lazer) para todos os cidadãos porto-alegrenses, a conjuntura nacional apresenta cada vez maiores desafios, com o crescimento do desemprego e o sucateamento do Estado. Ter acesso à cidade também é ter acesso ao trabalho, ter o direito a uma vida pra viver, sem ter de se humilhar. Até aqui o OP fez muito do que é possível fazer no marco da democracia liberal, ou seja, no terreno das relações Estado-cidadania organizada. A inclusão de temas como emprego e geração de renda no OP, além do aumento da demanda por convênios de todo o tipo com a Prefeitura (creches, extra-classe, feiras, promoções culturais, cooperativas habitacionais, etc.), apontam claramente para uma cidadania de novo tipo: a construção de um campo de economia popular na cidade. Se teremos condições e maturidade para caminhar neste rumo não é possível dizer, porque agora não se trata mais apenas de receber obras e serviços, mas também de desenvolver capacidade gerencial, ter um projeto político econômico alternativo ao “salve-se quem puder” dos defensores do mercado como solução para tudo. Hoje, no Brasil, aproximadamente uma centena de municípios diz adotar o ORÇAMENTO PARTICIPATIVO, presididos pelos mais variados partidos, do PT ao PPB, PFL e PSDB. Isto significa que ele está se generalizando como prática de governo. Mas aqui justamente reside a questão principal. O OP é um método de governo ou um instrumento de radicalização da democracia? É uma forma de consulta participativa ou um espaço público onde o setor governo é apenas um dos atores? O COP é apenas mais um Conselho Municipal institucional, como o de Trânsito, ou o embrião de uma nova forma de democracia, capaz de alastrar-se do público para o mundo privado do mercado? A participação só tem sentido quando se pode transformar o espaço no qual se participa.

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